Özet
Hükümetlerin büyüme, tam istihdam ve fiyat istikrarı ile gelir dağılımında adaletin sağlanması gibi temel iktisadi hedeflere ulaşmasında kullandığı maliye politikalarının temel aracı bütçedir. Maliye politikasının sıkımı veya gevşekmi olduğuna karar vermek için bütçeye bakmak yeterlidir.Bütçenin kalemleri içindeki değişimlere göre geleceğe yönelik kestirimlerde bulunulabilir. Örneğin bütçenin ne kadar açık verdiği takip edilir ve bu açıklar nedeniyle biriken borçların belirli oranları aştığında iktisadi krizlere neden olabileceği söylenir. Bütçe bu nedenlerle bir ekonominin izlenmesi için en önemli göstergelerden biridir. Bu çalışmada 1980-1990 döneminde Türkiye’nin harcama ve gelirleri ile doğru orantılı olan konsolide bütçe açıklarının ve kamu borçlarının eğilimi ve bileşimi hakkında gerçekler gözden geçirilecektir. Ve bu gerçeklerin maliye politikası amaçları bağlamında Türkiye ekonomisindeki etkisi araştırılacaktır.
1. Giriş
Cumhuriyetin ilanından bugüne ilk birkaç on yıl hariç Türkiye Ekonomisi sık aralıklarla iktisadi krizlerle karşı karşıya kalmıştır. Her bir kötüleşmenin ardından bir istikrar programı yürürlüğe konarak ekonomiyi rayına sokacak önlemler alınmaya çalışılmıştır. Bütün bu istikrar programlarının ortak özelliği hepsinin çözümlerinde kamu gelirlerini arttırıcı ve kamu harcamalarını azaltıcı yani bütçe dengesini sağlayıcı politikaları içermeleridir.
İktisadi
krizler Türkiye’nin yegane problemi değildir. Fiyatların seyrinde ve ekonomik
büyümede istikrarın sağlanamayışı, gelir adil şekilde dağıtılamayışı Türkiye Ekonomisine damgasını vuran diğer
konulardır. Kuşkusuz iktisadi krizler tüm bu istikrarsızlıkları daha da
kötüleştirir. Tüm bu başarısızlıkların içinde yer alan temel bir konu ise bütçe
açıkları ve borçlanmadır.
2. 1980-1990 Dönemi Konsolide Bütçe
Harcamaları Analizi
Tablo 1
Türkiye Cumhuriyeti’nin 1980-1990 dönemi konsolide bütçe gelir ve harcamalarını
GSMH’nın oranı biçiminde göstermektedir. Tablo 1’ de iki nokta
göze çarpmaktadır. İlki konsolide bütçe
cari harcamalarının GSMH’nın oranı olarak dönem boyunca bazı dalgalanmalar göstermesine karşın belirli bir seviye
aralığında kalmıştır. Ancak yatırım harcamalarının GSMH içindeki payı zaman içinde istikrarlı bir biçimde azalmıştır.
İkincisi konsolide bütçe faiz ödemeleri kamu harcamalarının önemli bir bölümünü oluşturmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti’nin konsolide bütçe faiz ödemelerinin GSMH içindeki payı o on yıl içinde neredeyse altı katına çıkmıştır. Analizi biraz daha derinleştirmek için konsolide bütçe gelir ve harcamalarına ilişkin rakamların GSMH’ nın oranı biçiminde verildiği Tablo 1 ve konsolide bütçe gelir ve harcamalarının yüzde dağılım biçiminde sunulduğu Tablo 2’ ye odaklanmak gerekmektedir. Bu tablolar incelendiğinde transfer harcamalarının içinde yer alan faiz ödemeleri kaleminin ele alınan dönemde yıllar itibariyle gerek Gayri Safi Milli Hasılada içindeki payının gerekse konsolide bütçe harcamaları içindeki payının artmasına karşın transfer harcamalarının GSMH içindeki payının çok değişmediği görülmektedir. Bu nokta önemlidir çünkü kamu iktisadi teşebbüslerinin görev zararları nedeniyle yapılan iktisadi gayeli mali transferlerin GSMH içindeki payının yılar itibari ile azalması gibi olumlu bir gelişmeye rağmen , genellikle gelir dağılımını düzeltmek amacıyla yapılan sosyal transferlerin GSMH içindeki payının azaldığını göstermektedir. Bu durum Tablo 2’de rahatlıkla izlenebilmektedir. 1980 yılında konsolide bütçe harcamaları içinde sosyal güvenlik harcamaları % 4,1 ve diğer transferler %10,6 pay alırken 1990 yılında bu % 4,1 lik oran %1,8 e ve %10,6 lık oran %7,3’ e düşmüştür. Ve bu azalmalar zaman için istikrarlı bir şekilde gerçekleşmiştir.
Faiz ödemeleri
ile ilgili diğer bir önemli nokta GSMH nın oranı olarak faiz ödemelerinin ve
konsolide bütçe açıklarının 1986 yılı itibari ile aynı büyüklükte olmaları ve
hatta ilerleyen yıllarda faiz ödemelerinin konsolide bütçe açıklarının üzerinde
seyretmesidir. Örneğin Tablo 3 ‘de görülebileceği gibi 1990 yılında konsolide bütçe açığı / GSMH oranı %3 iken,Tablo
1’ den izlenebileceği gibi aynı yıl için
yapılan faiz ödemeleri/GSMH oranı %3,52 dir. Bunun anlamı eğer 1990 yılında
daha önceden mevcut ulusal borç olmasaydı, konsolide bütçe gelirleri
giderlerden daha fazla olacak yani bütçe
fazlası olacaktı. Ama Türkiye geçmiş açıkları yüzünden biriken borçları
nedeniyle ilerleyen dönemlerde harcamalarının büyük bir kısmını faiz
ödemelerine yapacaktır.
Sosyal
transferlerin gerek harcamalar gerekse GSMH içindeki payının azalması gelir dağılımı adaletinin sağlanmasında
önemli bir araç olan bütçenin, gerektiği
şekilde kullanılamadığının göstergesidir.
Gelir dağılımı adaletsizliğini arttıran diğer bir durum konsolide bütçedeki transfer harcamaları kalemi içinde yer alan faiz ödemelerinin kimlere yapıldığı ile ilgilidir. Devletin çıkarmış olduğu borçlanma senetlerini alan kişiler genelde yüksek gelirli kişilerdir. Bu suretle düşük gelirli kimselerden vergi olarak kaynaklar yüksek gelirlilere faiz ve anapara olarak ödenmesi gelir dağılımının adaletsizleşmesine neden olmaktadır. [1]
Makro ekonomik
hedefler açısından devletin cari harcamaları ve yatırım harcamaları ile
transfer harcamaları arasında önemli bir fark vardır. Birincisi toplam talebin
bir bileşeni iken ikincisi harcanabilir gelirdeki değişiklik yoluyla toplam
talebi dolaylı olarak etkiler.[2]
3. 1980-1990 Dönemi Konsolide Bütçe Gelirleri
Analizi
Türkiye
Cumhuriyeti’nin gelirleri 1980-90 döneminde
GSMH’nın bir oranı olarak ciddi bir azalma göstermiştir. Türkiye Cumhuriyeti gelirlerinin büyük bir
kısmını vergilerden elde etmektedir. Tablo 3 de izlenebileceği gibi zaman
içinde vergi gelirlerinin konsolide bütçe gelirleri içindeki payı istikrarlı
hareket edip bir değişiklik göstermemiştir. Ancak Tablo 1 1980-1990 döneminde
vergi gelirlerinin GSMH içindeki payının azaldığı gerçeğini ortaya
koymaktadır. Vergi gelirlerindeki azalma gelir üzerinden
alınan vergilerdeki azalışlardan kaynaklanmaktadır. Hem Tablo 1 hem de Tablo 2
bu görüşü destekler niteliktedir.
4. 1980-1990 Dönemi Bütçe Açıkları ve
Borçları
Tablo 1
1980-1990 dönemi konsolide bütçe gelirlerini,
harcamalarını ve açıklarını yani harcamaların gelirleri aşma miktarını GSMH nın bir oranı
olarak göstermektedir. Nakit açığı 1984 yılı itibari ile bir önceki dört yıla
göre bir artış trendine girmiştir. Faiz ödemeleri dönem başında nakit açığının
1/5 i iken zaman içinde istikrarlı bir şekilde GSMH nın içindeki pay olarak
nakit açığına yaklaşmıştır ve hatta geçmiştir. Örneğin 1990 yılında nakit açığı
GSMH nın %3,11 i iken o yılki faiz ödemeleri GSMH’nın %3,52 sidir.
Bütçe açıları
Tablo 1’ de görüldüğü gibi büyük ölçüde borçlanma ile finanse edilmiştir. Bütçe açılarını borçlanma ile finanse
edilmesi ise kamu borçlarını arttırmaktadır.
4.1 Bütçe Finansman Gereksinimi
Vergi
gelirleri harcamaları karşılamaya yetmediği zaman devlet borçlanmak zorundadır.
Devletin borçlanması gereken miktar yani finansman gereksinimi bütçe nakit
açığına iç borç ve dış borç anapara ödemelerinin eklenmesiyle bulunur. Devlet ya menkul kıymet
satarak borçlanma yoluna gider ya da merkez bankasından ödünç alarak borçlanır.
Hazine açıklarını finanse etmek için merkez bankasından borç aldığında parasal
finansman çalışır[3].Bu şekil bir borçlanma
enflasyonist baskılara neden olur.Ancak açık, devletin sermaye piyasalarından
borçlanmasıyla finanse edildiği sürece
enflasyonist baskıların oluşması
sorunu yoktur.[4] Türkiye’de bütçe açılarını giderilmesinde
merkez bankasından borçlanmaya göre çok daha fazla oranda sermaye
piyasalarından borçlanma yoluna gidilmiştir. Tablo 1 de görülebileceği gibi
1980-90 döneminde bütçe açıklarındaki artışa rağmen merkez bankasından borçlanma GSMH nın payı
olarak belirli bir seviyede kalmış ve 1980-90 döneminin sonlarına doğru iyice
aşağılara gelmiştir. Tablo 1 deki Hazine’nin merkez bankasından borçlanma
rakamları, Tablo 4 de verilen enflasyon oranları rakamları ile birlikte
incelendiğinde Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıklarının finansmanında
merkez bankasından borçlanma ile enflasyon oranı arasında sıkı bir ilişki
olduğu görülmektedir. Basit bir analizle
değeri 0,48
çıkmaktadır. Yani enflasyondaki değişimin %48 i hazinenin bütçe açıklarının
finansmanında merkez bankası kaynaklarına başvurmasıyla açıklanabilir.
Menkul kıymet ihracı yoluyla hükümet harcamalarında meydana gelen artış , çıktı ve fiyat seviyesini ekilemeyecektir. Harcamaların gelirleri aşan kısmını finanse etmek için hükümet menkul kıymet ihraç ettikçe, borç verilebilir fonlara olan talep artmaktadır ki bu durum faiz oranlarının yükselmesine neden olur. Faiz oranlarının yükselmesinin ekonomi üzerinde iki etkisi vardır. Birinci etki tasarruf artışıyla birlikte tüketim talebinde bir azalış ikinci etki ise daha fazla faiz oranında yatırımların azalmasıdır. [5] Yani bütçe açığı, özel yatırımlar üzerinde dışlama etkisine neden olur. Özel yatırımlar dışlama etkisi sonucu ne ölçüde devre dışı kalırsa, gelecek nesillere geçecek sermaye stoku da o derece az olacaktır.Az sermaye az çıktı demektir. Borcun uzun dönemli etkisi ise budur.[6] Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıkları ve borçları yüksek düzeylerde seyretmiştir. Ancak Tablo 5 deki sabit sermaye yatırımlarının GSMH daki payına bakıldığında bu oranının sabit kaldığı görülmektedir. Tablo 6 ise dönem içinde faiz oranlarının değişimini göstermektedir. Özetle Türkiye’de 1980-90 döneminde bütçe açıklarının artması ile birlikte faiz oranları da artış göstermiştir ancak özel yatırımlar ciddi oranda hız kaybetmemiştir. Bu durumla fonların büyük ölçüde yabancılardan kaynaklandığı söylenebilir. Dolayısı ile gelecek nesiller açığın önemli ölçüde azalttığı bir sermaye stoku devralmayacaklardır. Ama bu kez de önemli bir yabancılara borç yani dış borç devralacaklardır. Bu da açıklar yüzünden servetlerinin azalması demektir[7].Ayrıca Türkiye’nin finansal sistemi büyük açıkları kapatacak kadar büyük olmadığından dış borç temin edilmesindeki bir tıkanıklık finansal çalkantılarla birlikte istikrarsızlık getirmektedir.[8]
4.2 Türkiye’ de Konsolide Bütçe Açıklarının
ve Borçlarının Dinamiği
Türkiye’de
1980-90 döneminde kamu borçlarının artışını anlamak için faiz harcamaları ve
faiz dışı harcamalar ayrımı yapılmalıdır. Daha önce alınan borçların belirli
bir yıldaki faiz ödemeleri yine o
yıldaki faiz dışı konsolide bütçe
fazlasından büyük ise bütçe açığı olacaktır. Eğer bütçede faiz dışı açık varsa
o zaman açık nedeniyle borçlar büyürken toplam bütçe açığı büyümeye devam edecek ve borç büyüdüğü için faiz
ödemeleri büyüyecektir.
Tablo 3 1980-90 dönemi konsolide bütçelerine ilişkin bazı göstergeleri vermektedir. Tablodan da izlenebileceği gibi 1988 yılına kadar bütçe faiz dışı açık vermiştir. 1988 yılından sonra konsolide bütçede faiz dışı fazla elde edilmiş olmasına rağmen bütçe açıklarının devam etmesinin nedeni faiz ödemelerinin faiz dışı fazlayı aşıyor olmasıdır. Dolayısı ile geçmiş dönem bütçe açıkları ileriki dönem bütçeleri üzerinde ,eğer ekonomi yeterli oranda büyümüyorsa, ciddi bir yük yaratmaktadır. Sonuç olarak eğer ekonomi büyümüyorsa borçların büyümesine yol açan herhangi bir politika sürdürülebilir olmaz. Çünkü sonuçta borçlar ekonominin büyüklüğüne göre yönetilemez büyüklükte olur[9].
Ulusal borcun faiz ödemesi büyük olunca bütçe süreci denkliğini sağlamak zorlaşır. Tablo 3 de görülebileceği gibi konsolide bütçe gelirleri içinde faiz ödemeleri 1980 yılında %3,5 iken 1990 yılına kadar bu oran istikrarlı bir şekilde artarak %25,3 e ulaşmıştır. Bu durum hükümetin maliye politikaları belirleme üzerindeki etkinliğini azaltır.
4.3 Türkiye’de Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi
Tablo 7 1980-90 döneminde Türkiye’nin dış borçlarını, Tablo 8 ise gene aynı dönem için Türkiye’nin iç borçlarını göstermektedir. Türkiye Cumhuriyeti’nin borçları her dönem artmıştır. Bu durum ise Türkiye’de faiz oranları ve vergi oranları üzerinde yükseltici bir etkiye neden olabilir. Ancak bu yükseltici etkiyi tam olarak ortaya koymak için yıllar itibariyle GSMH’ a da bakmak gerekmektedir. Zaman içinde borç artışları ile birlikte ekonomi büyümekte yani GSMH artmaktadır. Borçlar incelenirken GSMH’ nın da analize katılması KKBG kavramı ile gerçekleştirilir.
Türkiye’de kamu kesimi’nin borçlanma gereği (KKBG), toplam kamu kesimi açığının gayri safi milli hasılaya bölünmesiyle bulunmaktadır. Toplam kamu kesimi açığı ise konsolide bütçe açığına, kamu iktisadi teşebbüslerinin finansman açıkları, bütçe dışı fonların finansman açıkları, mahalli idarelerin finansman açıkları, sosyal güvenlik kurumlarının finansman açıkları ve son olarak döner sermayeli kuruluşların finansman açıkları eklenerek elde edilmektedir. [10]
GSMH nın ekonominin büyüklüğünün bir ölçüsü olması ve KKBG oranının da ekonominin büyüklüğüne göre borcun öneminin bir ölçüsü olması nedeniyle borcun mutlak değeri yerine borcun gelire olan oranına (KKBG) bakmak daha yararlıdır .[11]
Tablo 9 da görülebileceği gibi 1981 yılında borçlanma gereksinimi cari değeriyle 319 milyar TL iken 1982 yılında borçlanma gereksinimi 374 milyar TL ye yükselmiştir. Ancak Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) aynı yıllar için %4 den %3,5 e düşmüştür.
Tablo 10
Türkiye Cumhuriyeti’nin 1980-1990 yılları arasında kamu kesimi genel dengesine
ilişkin rakamları GSMH’nın oranları şeklinde göstermektedir. Kamu Kesimi Borçlanma Gereği 1981 yılında %8,8 , 1984 yılında %5,4 ve 1990 yılında 7,4 ile dönemin en yüksek düzeylerine ulaşmıştır.
Ancak daha önemli olan nokta grafikte de görüldüğü gibi kamu kesimi borçlanma gereğinin 1987 yılından başlayarak bir önceki yedi yıllık
dönemin ortalamasına göre daha
yüksek oranlarda seyretmesidir. 1980-90
dönemi için kamu kesimi borçlanma gereği
ortalaması % 5,75’dir. Kamu
kesimi borçlanma gereksinimi ilk yedi yıl için ortalama %4,84 iken 1987 yılı
itibari ile başlayan dört yıllık dönem için kamu kesimi borçlanma gereksinin
ortalama % 5,9 a yükselmiştir.
Şekil 1:
1980-1990Dönemi’nde KKBG
5. Sonuç
1980-90 döneminde bütçe açıkları ve paralelinde borç stoku artış göstermiştir. Bu artışlar ilerleyen yıllardaki bütçelerde faiz ödemeleri olarak ortaya çıkmaktadır.Bütçedeki faiz ödemeleri artışı maliye politikasının hükümetlerin egemenliğinden çıkmasıdır. Çünkü her yeni yıl gelirlerin daha az bir oranı faiz dışı harcamalara aktarılabilmektedir.
Kamu harcamalarını borçlanarak finansmanı dışlama etkisi yaratarak yatırımın ve hatta tüketim harcamalarının azalmasına neden olmaktadır. Dolayısı çıktı üzerinde olumlu bir etkisi bulunmamaktadır. Bu nedenle borçlanma tam istihdamın sağlanması ve istikrarlı büyümenin gerçekleştirilmesi amaçları doğrultusunda kullanılabilecek bir maliye politikası aracı değildir.
Son olarak kamu harcamalarının borçlanma ile finansı çıktı üzerinde artış yönünde bir etki yaratamadığı gibi gelir dağılımı adaletsizleştiren bir politikadır.
Kaynakça
Dornbusch, Rudiger ve Fisher, Stanley, Macro Economics, 6.ed, Turkey: Mc Graw Hill,1994
Eğilmez, Mahfi ve Kumcu, Ercan, Ekonomi Politikası, İstanbul:Om Yayınevi,2002
Froyen, Richard T., Macroeconomics, 6.ed,USA: Prentice Hall, 1998
Lipsey, Richard G. ve diğerleri, İktisat, çev. Ahmet Çakmak, İstanbul: Bilim Teknik Kitapevi
Ulusoy, Ahmet, Maliye Politikası, Trabzon: Derya Kitapevi; Şubat 2003
Uygur , Ercan,”Türkiye Ekonomisinde İstikrar”,İktisat işletme ve Finans,2003-205